Priorité des fonctionnaires sur les contractuels : le Conseil d’Etat se prononce

Matthieu Charbey 11/02/2019
Une collectivité territoriale peut-elle recruter un agent contractuel pour assurer des heures d’enseignement auxquelles l’un de ses fonctionnaires à temps non complet s’est porté candidat ? C’est à cette question que répond le Conseil d’Etat dans un arrêt du 19 décembre 2018.
Liberté de gestion des employeurs territoriaux, encadrement du recours aux contractuels, conditions d’emploi des fonctionnaires à temps non complet, autant de règles et de principes dont le Conseil d’Etat précise, pour la première fois à notre connaissance, l’articulation. Outre son caractère inédit, c’est le sens favorable de la décision pour les enseignants artistiques territoriaux qui donne une portée toute particulière à l’arrêt du 19 décembre 2018(1).

Refus d’un poste à temps complet

Après avoir été employé pendant de nombreuses années en qualité d’agent contractuel à temps non complet, le requérant a été titularisé dans le cadre d’emplois des professeurs. Il a toutefois continué d’être employé à temps non complet à raison de 10 heures d’enseignement par semaine. En réponse aux démarches entreprises pour effectuer un service à temps complet (16 heures), l’employeur a décidé de porter son service à 12 puis à 13 heures d’enseignement par semaine.
Si elles étaient en partie positives, ces décisions augmentant le volume horaire manifestaient néanmoins le refus d’octroyer le temps complet demandé par l’enseignant titulaire.

Recrutement d’un agent contractuel

Dans le même temps, l’employeur procédait au recrutement d’un agent contractuel sur un emploi à temps non complet de huit heures par semaine, de professeur dans la même discipline que celle enseignée par le requérant.
Or, le statut de la fonction publique territoriale encadre le recours aux agents contractuels par les collectivités, comme le rappelle le Conseil d’Etat à propos des emplois permanents de catégorie A : un tel recours ne peut intervenir que s’il est justifié par « les besoins des services ou la nature des fonctions » à exercer(2).
Selon le Conseil d’Etat, ces dispositions de portée générale sont applicables aux emplois permanents de professeur d’enseignement artistique, sans qu’aucune dérogation ait été prévue lorsqu’il s’agit de pourvoir un emploi à temps non complet.

Application de la priorité d’emploi des fonctionnaires

Pour apprécier la légalité du refus d’accorder un temps complet à l’enseignant, la juridiction poursuit son raisonnement en dégageant le principe suivant : « Lorsque des professeurs d’enseignement artistique titulaires ont été nommés dans des emplois à temps non complet, leur employeur ne peut, pour assurer des heures d’enseignement auxquelles ces fonctionnaires se sont portés candidats afin d’exercer leurs fonctions à temps complet, recruter un agent contractuel que si les besoins du service ou la nature des fonctions en cause le justifient. » En d’autres termes, le Conseil d’Etat applique le principe qui réserve les emplois permanents aux fonctionnaires dans le cas d’une contestation émanant d’un agent employé par la collectivité qui recrute : habituellement, la jurisprudence en la matière a plutôt pour origine le recours formulé par des fonctionnaires extérieurs à cette collectivité dont la candidature à un emploi permanent a été écartée au profit de celle d’un agent contractuel(3).

Injonction du Conseil d’Etat

Dans le cas d’espèce, la collectivité a tenté de justifier sa décision de faire appel à un agent contractuel au regard des conditions légales (« besoins du service ou nature des fonctions »).
La dispersion des lieux d’enseignement (l’employeur est une communauté d’agglomération) aurait rendu incertaine la capacité de l’enseignant à effectuer les heures de cours correspondant à un temps complet. Il était de l’intérêt du service que plusieurs enseignants, alors même que certains seraient contractuels, assurent les heures de cours dans la matière concernée. L’intéressé ne pouvait assurer seul les 21 heures d’enseignement (13 + 8) correspondant aux besoins du service dans cette matière. L’employeur soutenait enfin que le recrutement d’un agent contractuel se justifiait par la nécessité de répondre à des attentes différentes des élèves du conservatoire que n’auraient pu satisfaire le fonctionnaire. Mais le Conseil d’Etat a considéré, au vu des pièces du dossier, qu’aucun de ces arguments n’était fondé.
Les décisions de refuser le temps complet sont donc annulées et il est enjoint à l’employeur de prononcer rétroactivement la titularisation à temps complet de l’enseignant.

Si cette jurisprudence est favorable aux enseignants fonctionnaires, elle s’inscrit dans un contexte juridique. Or ce dernier est appelé à être modifié prochainement. En effet, dans le cadre de la concertation engagée depuis avril 2018 avec les organisations syndicales et qui doit déboucher sur un projet de loi durant le premier semestre 2019, le gouvernement a fait part de son intention « d’étendre largement le recours au contrat sur les emplois permanents de la fonction publique, quel que soit le niveau de l’emploi(4) ». Aussi, c’est à l’aune de cette évolution prévisible du statut que devra être appréciée la légalité de la décision de recruter un contractuel de préférence à un fonctionnaire.


1. CE n° 401813 du 19 décembre 2018.
2. Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. 3-3-2°.
3. La saisine du juge administratif a aussi pour origine les déférés préfectoraux lorsque le recours au contrat est contesté dans le cadre de l’exercice
du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales par l’Etat.
4. Communiqué de presse du 30 octobre 2018 du secrétaire d’Etat chargé de la Fonction publique sur le second point d’étape concernant la refondation du contrat social avec les agents publics.

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