Refus de cumul d’activités : le juge administratif se prononce

Matthieu Charbey 04/04/2019
Dans un arrêt du 13 décembre 2018, la cour administrative d’appelde Versailles examine la légalité du refus de renouvellement de l’autorisation de cumul dont bénéficiait un enseignant artistique employé par une commune pour l’exercice d’une activité de professeur de musique au sein d’une association.

L’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles (1) est intéressant à plus d’un titre : outre le fait qu’elle concerne un enseignant artistique territorial, cette décision a été rendue sous l’empire des nouvelles règles de cumul d’activités dans la fonction publique issues de la réforme du 2 février 2007 (2). Or la jurisprudence faisant application de ce cadre juridique est encore relativement peu abondante. L’arrêt éclaire ainsi sous un jour nouveau la notion d’activité accessoire sur la base de laquelle les employeurs se fondent pour accorder ou refuser les autorisations de cumul.
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Le cadre juridique

Par dérogation au principe qui leur impose de se consacrer exclusivement à leurs fonctions, les agents publics peuvent exercer certaines activités à titre lucratif auprès d’un autre employeur. Parmi ces activités figurent les enseignements et formations. L’exercice de ces activités est cependant subordonné à plusieurs conditions, au premier rang desquelles figure la nécessité de solliciter et d’obtenir l’autorisation de l’employeur principal. La réglementation prévoit les critères sur la base desquels l’instruction des demandes d’autorisation a lieu. L’activité envisagée doit avant tout présenter un caractère accessoire. Elle doit également être compatible avec les fonctions confiées à l’agent et ne pas porter atteinte au fonctionnement normal, à l’indépendance ou à la neutralité du service (3).
Toutefois, ces critères légaux et réglementaires sont rédigés en termes généraux et laissent à l’employeur une large part d’appréciation, ce qui peut être à l’origine de contentieux.

Une décision de refus

Dans l’affaire soumise à la cour administrative d’appel de Versailles, un enseignant artistique a demandé à son employeur le renouvellement de l’autorisation de cumul d’activités dont il bénéficiait jusqu’alors pour son activité accessoire de professeur de musique dans le cadre d’un conservatoire associatif. La demande de l’agent a été rejetée par l’employeur au motif que la poursuite de cette activité était de nature à porter atteinte au fonctionnement du service.
Selon l’enseignant, l’activité accessoire était compatible avec ses fonctions au sein de la commune. Il soutenait en outre que, occupant un emploi permanent à temps non complet, il était dispensé d’obtenir une autorisation de cumul d’activités, mais seulement tenu d’informer préalablement la hiérarchie de ce cumul.

Autorisation ou déclaration préalable ?

L’argument selon lequel le cumul d’activités ne serait pas subordonné à une autorisation mais à une simple déclaration préa­la­ble a été rapidement écarté par le juge administratif. Il est vrai que cette procédure allégée existe, mais son champ d’application est circonscrit aux agents occupant à titre principal un emploi à temps non complet dont la durée est inférieure ou égale à 70 % du temps complet (4). Cet assouplissement aux règles de cumul est justifié par le fait que l’occupation d’un tel emploi ne permet pas à l’agent de percevoir un traitement “normal”.
Dans le cas présent, l’agent dispensait 13 heures 10 d’enseignement en moyenne par semaine, mais il occupait budgétairement un emploi à temps complet, soit 20 heures hebdomadaires, la baisse de fréquentation des cours assurés par l’agent étant essentiellement à l’origine de cette situation. Il est d’ailleurs incidemment reproché à l’agent de ne pas avoir « agréé à la diversification de tâches que lui avait alors proposée la commune afin de pallier ce différentiel, ni […] d’avoir respecté l’obligation de renseigner ses “états de présence” quant aux cours qu’il dispensait ou qui se trouvaient annulés au sein du conservatoire municipal ».
Dans ces circonstances, l’agent ne pouvait être regardé comme occupant un emploi à temps non complet et relevant à ce titre du système déclaratif de cumul d’activités. L’autorisation préalable de l’employeur principal était donc bien requise.

L’appréciation du caractère accessoire de l’activité

La demande de renouvellement de l’autorisation de cumul d’activités dans l’école associative « portait sur un total de 11 heures 40 de travail, sans précision sur les créneaux horaires correspondant à cette activité accessoire (5) ». Selon le juge administratif, l’employeur était fondé à estimer, « sans même justifier de la compatibilité entre les horaires de cours donnés dans les deux établissements [municipal et associatif] », que la poursuite de l’activité accessoire au sein du conservatoire associatif était de nature à porter atteinte au fonctionnement du service.
Pour parvenir à cette conclusion, la cour administrative d’appel prend en compte le temps consacré à l’activité privée en proportion de la durée de l’emploi public principal : il représente 57 % du volume horaire théorique de celui-ci (20 heures par semaine) et près de 70 % du volume horaire effectif (11 heures 40). Or, comme l’avait précisé le ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales, « les textes législatifs ou réglementaires ne fixent pas de plafond au nombre d’heures consacrées à l’exercice d’une activité accessoire (6) ». Aussi, les seuils évoqués par la cour administrative d’appel de Versailles, et c’est la portée principale de son arrêt, pourront dorénavant servir de référence pour apprécier le caractère accessoire ou non d’une activité d’enseignement envisagée à titre de cumul.

Une sanction justifiée

Dans le cas d’espèce, l’enseignant a poursuivi son activité accessoire de professeur de musique au sein du conservatoire associatif en dépit du refus d’autorisation de cumul qui lui avait été opposé par l’employeur principal. Ce dernier lui a infligé une exclusion temporaire de fonctions d’un mois (“mise à pied sans traitement”), sanction que le juge administratif a confirmée.

1. CAA Versailles n° 15VE01502 du 13 décembre 2018.
2. Loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique. Depuis les faits examinés par la cour administrative d’appel de Versailles, les règles de cumul d’activités ont fait l’objet de quelques modifications dans le cadre de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Mais cette réforme ne remet pas en cause la portée de la décision commentée.
3. Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 25 septies IV et VII et décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017, art. 5, 6 et 7.
4. Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 25 septies II-2° et décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017, art. 21 et 22.
5. La demande d’autorisation de cumul doit en principe comprendre l’information suivante : « Nature, durée, périodicité et conditions de rémunération de [l’]activité accessoire » (décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017, art. 8).
6. Réponse ministérielle n° 23704 publiée au JO AN (Q) du 20 janvier 2009, p. 536.
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