Ouverture des conservatoires pendant les congés scolaires: que dit le statut ?

Matthieu Charbey 24/04/2019
La question de l’ouverture des établissements d’enseignement pendant les vacances scolaires et celle de la durée des congés des enseignants artistiques territoriaux sont étroitement liées. Le point sur les différentes sources du droit.
Près de trente ans après la création de la filière culturelle, les interrogations concernant la durée des congés des enseignants artistiques territoriaux sont toujours d’actualité, comme en témoigne le reportage consacré dans ce numéro à l’école de musique de Roncq. En attendant une éventuelle clarification par le tribunal administratif de Lille – que les enseignants de ce conservatoire et leur employeur appellent de leurs vœux –, force est de constater que les arguments juridiques en faveur de l’alignement sur les congés de la fonction publique territoriale ou sur ceux de l’Éducation nationale ne manquent pas.

Soumission au droit de la fonction publique territoriale

Après avoir rappelé le régime et la durée des congés des fonctionnaires territoriaux (soit cinq semaines par an), le ministère de l’Intérieur précisait dès 1992 qu’« aucun régime dérogatoire à ces dispositions n’est prévu pour les professeurs et les assistants territoriaux d’enseignement artistique (1) ».
Toutefois, cette affirmation de principe était immédiatement suivie par la précision suivante : « Étant entendu qu’il appartient au […] conseil municipal de régler l’organisation des services (2). »
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Tout en réaffirmant l’absence de régime dérogatoire pour les congés des enseignants artistiques territoriaux, une succession de réponses ministérielles est venue délimiter par la suite les marges de manœuvre dont dispose l’organe délibérant pour définir le fonctionnement de l’école de musique pendant les vacances scolaires.

Latitude de l’organe délibérant

Selon le ministère de l’Intérieur, la compétence de l’organe délibérant pour régler l’organisation des services s’étend à l’organisation des congés (3). Deux cas de figure peuvent se présenter pour les enseignants artistiques « en fonction des contingences locales (4) ».
Rien ne s’oppose d’abord à ce que la collectivité territoriale demande à ses agents chargés de l’enseignement artistique d’exercer une activité pendant les vacances scolaires, dès lors qu’elle s’effectue dans le respect de leurs missions statutaires. À titre d’exemple, le ministre de la Fonction publique précise qu’ils peuvent assurer des cours d’initiation musicale dans le cadre des activités d’un centre de loisirs municipal.
En revanche, si les contingences locales ne permettent pas la création de telles activités pendant les vacances scolaires, la collectivité territoriale peut aménager, après consultation du comité technique, les congés annuels des fonctionnaires concernés.
En conséquence, en fonction des possibilités d’emploi, le conseil municipal dispose de la faculté d’aligner ou non les congés du personnel enseignant de l’école de musique sur les congés scolaires.
Ces réponses ministérielles expriment la “doctrine administrative” du gouvernement sur la question des congés des enseignants artistiques territoriaux. Dans la hiérarchie des normes juridiques, elles ont une valeur juridique inférieure à celle de la jurisprudence.

Volume d’obligation de service statutaire annuel

Un contentieux concernant la rémunération d’heures supplémentaires est à l’origine de la première jurisprudence en 2017 sur le sujet : « Un assistant territorial [spécialisé] d’enseignement artistique recruté sur la base hebdomadaire maximale de 20 heures n’est tenu de travailler 20 heures par semaine que durant les périodes, représentant environ 36 semaines, correspondant à l’activité scolaire, alors même que sa rémunération est versée sur 12 mois (5). »
Cet arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes a confirmé le jugement du tribunal administratif d’Orléans saisi en premier lieu : « Le service est fait, justifiant le versement [du traitement] correspondant à la grille indiciaire sur douze mois, travaillés ou non, dès lors que l’agent a effectué son service hebdomadaire sur 36 semaines (6). »
Il résulte de cette jurisprudence que les heures d’enseignement accomplies pendant les vacances scolaires au-delà de ce volume d’obligation de service statutaire, soit 720 heures par an pour un assistant (36 semaines × 20 heures) ou 576 heures pour un professeur (36 semaines × 16 heures) devraient être regardées comme des heures supplémentaires et rémunérées comme telles.
Pour justifier l’alignement sur le calendrier scolaire, la cour administrative d’appel et le tribunal administratif s’appuient sur la définition hebdomadaire du temps de travail des enseignants artistiques (16 ou 20 heures). Jusqu’alors, ce régime d’obligation de service spécifique défini par leur statut particulier n’avait été utilisé par le juge administratif que pour exclure la possibilité d’annualiser le temps de travail des enseignants artistiques (7). Effectivement, enseigner davantage (23 heures par semaine pour un assistant, par exemple) pour compenser les périodes de fermeture de l’établissement pendant les vacances scolaires conduirait le fonctionnaire à méconnaître la durée réglementaire hebdomadaire de service fixée par son statut particulier (20 heures dans l’exemple).

Une situation de droit ambiguë

La position adoptée par la cour administrative d’appel de Nantes le 21 juillet 2017 n’a pas convaincu le gouvernement de modifier sa doctrine. Dans une réponse ministérielle publiée en 2018, le ministre de la Fonction publique énonce que « les dispositions législatives et réglementaires applicables [aux] cadres d’emplois [de l’enseignement artistique] ne font pas référence à un rythme de travail déterminé en fonction du calendrier scolaire (8) ». Le parlementaire à l’origine de la question écrite posée au ministre faisait le même constat : « Aucune mention de 36 semaines de travail effectif n’est faite dans l’article du statut particulier » des assistants d’enseignement artistique cité par la cour administrative d’appel de Nantes.
Ainsi, une divergence d’interprétation s’est établie entre le juge administratif et le gouvernement. Certes, comme il a été indiqué précédemment à propos de la hiérarchie des normes, la jurisprudence a une valeur juridique supérieure à celle d’une réponse ministérielle : celle-ci ne lie pas le juge, qui est maître du sens qu’il entend donner aux lois et aux décrets. A fortiori, si une décision de justice vient ultérieurement contredire la doctrine du gouvernement, c’est la position adoptée par le juge qui s’impose à l’Administration.

Il n’en demeure pas moins que l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes est une décision isolée qui n’a pas été confirmée par d’autres juridictions du même rang, ni par le Conseil d’État. Sa portée peut donc être relativisée par certains employeurs. Dans ce contexte, une décision émanant d’une autre cour administrative d’appel serait source de clarification.

Pour lever toute ambiguïté devrait être précisée, outre la durée du face-à-face pédagogique au cours de l’année, la nature exacte des tâches pouvant être confiées aux enseignants artistiques pendant les vacances scolaires, dans le cas d’une soumission au droit de la fonction publique territoriale.

1. Rép. min n° 59342 : JOAN (Q) du 24 août 1992.
2. La citation de la réponse ministérielle est extraite d’un arrêt du Conseil d’État du 10 octobre 1990, commissaire de la République du département de Seine-et-Marne c/commune de Montereau-Fault-Yonne.
3. Rép. min n° 75702 : JOAN (Q) du 20 décembre 1993.
4. Rép. min n° 5226 : JOAN (S) du 16 juin 1994, rép. min n° 3147 : JOAN (Q) du 5 janvier 1998, rép. min n° 109865 : JOAN (Q) du 16 août 2011, rép. min n° 04121 : JOAN (S) du 18 juillet 2013.
5. CAA Nantes nos 17NT00456, 17NT00462 et 17NT00464 du 21 juillet 2017.
6. TA Orléans nos 1204172, 1204173 et 1204174 du 11 mars 2014.
7. CAA Bordeaux n° 97BX02173 du 9 juillet 2001, CE n° 266693 du 13 juillet 2006.
8. Rép. min n° 1012 : JOAN (Q) du 3 avril 2018.


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