Protection fonctionnelle du fonctionnaire

Anne Migault 01/10/2020

L’Administration est tenue de protéger ses agents en cas d’attaque ou de mise en cause devant les juridictions civiles ou pénales. 

L’obligation de protection inscrite à l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, découle également d’un principe général du droit1. La protection fonctionnelle peut prendre la forme d’une prise en charge des frais d’avocat, ainsi que du montant de la condamnation, ou encore du versement d’une indemnité en réparation du préjudice subi. Si l’Administration est dans l’obligation de l’accorder, l’agent doit toutefois en faire la demande. À cet égard, il n’existe pas de délai impératif en matière de protection fonctionnelle : l’Administration peut la refuser, si elle n’est plus en mesure d’intervenir2. L’Administration compé­tente est celle qui emploie l’agent au moment des faits en cause. Notons que si l’administration peut refuser d’accorder la protection fonctionnelle pour un motif d’intérêt général3, ce motif n’est que rarement admis.

Un arrêt récent du Conseil d’État est venu préciser l’application de la protection fonctionnelle en cas de conflit entre un agent et sa hiérarchie.

Situations donnant droit à la protection fonctionnelle4

Cas des poursuites devant les juridictions civiles

La protection fonctionnelle doit d’abord être accordée lorsque l’agent fait l’objet de poursuites devant le tribunal judicaire pour une faute de service, c’est-à-dire commise dans le cadre des fonctions. Par exemple, un agent a exclu à tort un élève ou a commis des fautes dans le cadre de son enseignement.

En principe, les juridictions judiciaires ne sont pas compétentes pour connaître de telles fautes et le conflit doit alors être élevé ; en clair il va être demandé au tribunal judiciaire de se déclarer incompétent au profit du tribunal administratif. Si le conflit n’a pas été élevé, l’agent peut demander à bénéficier de la protection fonctionnelle. Son administration devra alors couvrir les condamnations civiles prononcées contre lui.

Toutefois, l’Administration ne devra couvrir les condamnations que si la faute ne constitue pas une faute personnelle. La faute personnelle est une faute grave, incompatible avec les fonctions de l’agent. Par exemple, si l’agent profère des menaces en usant de la force physique, cela sera considéré comme une faute personnelle et non comme une faute de service. Néanmoins, si le préjudice a été causé à la fois par une faute personnelle et par une faute de service, les condamnations seront partagées entre l’agent et l’Administration5. Cette situation découle des cas où la faute personnelle de l’agent a été accentuée par un défaut d’organisation ou par les consignes auxquelles il devait obéir.

Cas des poursuites pénales

L’Administration doit aussi accorder sa protection à l’agent faisant l’objet de poursuites pénales ou entendu en qualité de témoin assisté. Cette protection est due, même si ce dernier fait simplement l’objet d’une garde à vue. Dans cette situation, la protection fonctionnelle peut prendre la forme d’une prise en charge des frais d’avocat. L’Administration n’a en revanche pas à prendre en charge le montant des amendes.
Là encore, la protection ne peut pas être accordée si les faits présentent le caractère d’une faute personnelle. La difficulté est alors d’apprécier si une faute personnelle est imputable à l’agent, au moment de la demande de protection fonctionnelle. Par exemple, un agent accusé de harcèlement moral demande à l’Administration à bénéficier de la protection fonctionnelle. Aucune décision du juge pénal n’est intervenue pour indiquer si l’agent est effectivement coupable des faits reprochés. L’Administration ne peut pas refuser la protection au motif qu’elle ignore si la personne inculpée est coupable ou non. Elle doit alors se prononcer sur la faute de l’agent avant le rendu du jugement6.
Il est à souligner que le fait que l’autorité administrative ait pris l’initiative des poursuites pénales n’est pas de nature à la dispenser de l’obligation de protection7.

Atteinte à l’intégrité de la personne, violences…

L’Administration est également tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages. Les attaques peuvent prendre n’importe quelle forme. Elles peuvent être écrites ou verbales. En revanche, elles doivent être directement liées à l’exercice des fonctions de l’agent et constituer de réelles attaques. De simples critiques ne peuvent donner lieu au bénéfice de la protection fonctionnelle8.
Dans cette hypothèse, l’Administration ne peut pas opposer à l’agent une faute personnelle. Elle doit prendre toutes les mesures appropriées pour faire cesser ces atteintes et réparer le préjudice qu’il a subi. Elle peut notamment procéder à un changement d’affectation de l’agent dans l’intérêt du service, couvrir les frais d’avocat, exercer un droit de réponse… En revanche, l’Administration peut refuser de prendre des mesures qui n’ont manifestement aucune chance d’aboutir9.

Protection fonctionnelle aux membres de la famille de l’agent

La protection peut être accordée à certains membres de la famille de l’agent, sur leur demande.
Elle peut ainsi être accordée au conjoint, au concubin, au partenaire de pacs, à ses enfants et à ses ascendants directs pour les instances civiles ou pénales qu’ils engagent contre les auteurs d’atteintes volontaires à l’intégrité de la personne dont ils sont eux-mêmes victimes du fait des fonctions exercées par le fonctionnaire.
Elle peut également être octroyée :
• au conjoint, au concubin ou au partenaire de pacs qui engage une instance civile ou pénale contre les auteurs d’atteintes volontaires à la vie du fonctionnaire du fait des fonctions exercées par celui-ci ;
• ou, si ces derniers n’engagent pas d’action, aux enfants ou, à défaut, aux ascendants directs du fonctionnaire qui engagent une telle action.

Protection en cas de différend avec un supérieur hiérarchique

Dans un arrêt du 29 juin 2020, le Conseil d’État rappelle que la protection fonctionnelle n’est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l’un de ses supérieurs hiérarchiques. Toutefois, le Conseil d’État précise, conformément à ce qui avait déjà été jugé, que la protection fonctionnelle est due dès lors que les actes par leur gravité sont insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal des pouvoirs du supérieur.
En réalité, la distinction entre l’exercice normal du pouvoir hiérarchique et les actes insusceptibles de se rattacher à ce pouvoir est souvent utilisée par le Conseil d’État – notamment dans le cadre de contentieux de harcèlement moral10 – pour différencier les mesures prises dans le cadre du pouvoir de direction du supérieur et celles qui excèdent ce pouvoir de direction.
Ainsi, lorsqu’un agent fait l’objet de harcèlement moral, il peut bénéficier de la protection fonctionnelle. Toutefois, ces agissements peuvent être isolés et ne pas constituer un acte de harcèlement moral. Il en est ainsi des cas de vive altercation, comme dans l’arrêt précité.

1 CE 8 juin 2011, n° 312700.
2 CE 28 avr. 2004, n° 232143.
3 CE 14 fév. 1975, n° 87730.
4 Art. 11 de la loi n° 83-634 du 13 juil. 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
5 CE 12 avr. 2 002 n° 238689.
6 CAA Lyon, 23 janv. 2007, n° 02LY01664.
7 CAA Lyon, 15 juillet 2003, n° 99LY02659.
8 CE 24 fév. 1995 n° 112539.
9 CE 31 mars 2010 n° 318710.
10 CE, 30 déc. 2012, n° 332366.

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