Le dossier individuel du fonctionnaire

Anne Migault 26/02/2021
État des lieux des nouvelles jurisprudences sur le principe du contradictoire et le droit à la communication du dossier de l’agent public.
Au cours de l’année 2020 1 et en début de cette année 2021 2, le Conseil d’État a rendu plusieurs décisions intéressantes sur le principe du contradictoire et ces implications, en particulier, concernant la communication du dossier individuel du fonctionnaire.
Une occasion de rappeler que le principe du contradictoire ne s’applique pas qu’aux sanctions disciplinaires et de préciser la portée de l’obligation de communication du dossier individuel.

Rappel : le principe du contradictoire ne s’applique pas qu’aux sanctions disciplinaires.

Les mesures disciplinaires constituent certes le terreau naturel du principe du contradictoire. Le Conseil d’État considère depuis bien longtemps qu’aucune mesure disciplinaire ne peut être prononcée sans le respect du principe du contradictoire.
Toutefois, de manière plus générale, toutes les mesures prises en considération de la personne doivent être précédées d’une telle procédure, l’article L.121- 1 du Code des relations entre le public et l’administration disposant ainsi de manière explicite que « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. »
Ces mesures concernent les décisions qui impliquent une appréciation de la personne. Il peut s’agir d’une mutation d’office ou d’une fin de détachement sur un emploi fonctionnel, mais pas le refus de titularisation d’un fonctionnaire stagiaire, compte tenu de la situation provisoire et probatoire dans laquelle il se trouve 3. Par ailleurs, concernant les décisions de non-renouvellement et en l’absence de sanction, ces décisions n’ont pas à être précédées d’une telle procédure, l’agent public contractuel n’ayant pas le droit au renouvellement de son contrat 4.

Le principe du contradictoire recouvre le droit à la communication du dossier individuel.

Le droit à obtenir la communication de son dossier individuel est, pour l’agent, une composante essentielle du principe du contradictoire.
L’article 65 de la loi du 22 avril 1905 prévoit ainsi que « tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tout autre document composant leur dossier, soit avant d’être l’objet d’une mesure disciplinaire ou d’un déplacement d’office, soit avant d’être retardé dans leur avancement à l’ancienneté. »

En matière disciplinaire, le droit à communication du dossier individuel est également régi par l’article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui prévoit l’obligation pour l’administration, avant toute sanction, d’avertir l’agent de la possibilité de consulter son dossier individuel. L’agent peut avoir accès à son dossier y compris lorsque cette demande a été formée postérieurement à la tenue du conseil de discipline 5. Il dispose même de la faculté de faire des photocopies, à moins que sa demande ne soit considérée comme abusive 6.
Pour les mesures prises en considération de la personne, le juge administratif a déduit de l’article 65 précité qu’un agent qui fait l’objet d’une telle mesure doit pouvoir prendre connaissance de son dossier individuel en étant averti suffisamment à l’avance de la mesure dont il fait l’objet 7.

Précision sur la portée du droit à communication du dossier individuel

L’article 65 précité ne porte pas directement sur le contenu du dossier de l’agent 8. Néanmoins, ce contenu a été précisé au regard de l’objectif de la communication de ce dossier, à savoir respecter le principe du contradictoire.
Aussi, pour que ce droit à communication ait un effet utile, le dossier doit inclure toutes les pièces nécessaires à la défense d’un agent visé par une mesure disciplinaire ou prise en considération de sa personne, y compris celles qui sont issues d’une enquête administrative, qu’il s’agisse de témoignages écrits 9, étant précisé qu’il a néanmoins été jugé qu’aucune disposition n’impose à l’administration de communiquer à l’agent déféré devant le conseil de discipline le rapport de saisine de cette instance, lequel ne fait pas partie de son dossier individuel 10.

Le Conseil d’État a récemment eu l’occasion de préciser dans deux arrêts récents, l’un relatif à une mesure prise en considération de la personne 11 et l’autre à une sanction disciplinaire 12, que ce droit à communication suppose également la communication des procès-verbaux sur lesquels se fondent les rapports issus d’enquêtes administratives, y compris s’il s’agit de rapports de corps d’inspection.
Le Conseil d’État fait exception à cette obligation, lorsque la communication de ces procès-verbaux serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui ont témoigné 13.
Cela rejoint la jurisprudence des salariés protégés où le juge administratif n’autorise à déroger à l’obligation de transmettre au salarié protégé l’ensemble des éléments déterminants pour le licenciement que l’inspecteur du travail a pu recueillir, que lorsque la communication de ces éléments serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui les ont communiqués.

Aussi, en faisant une comparaison avec la jurisprudence relative aux salariés protégés, il est possible d’estimer que le juge, pour apprécier l’atteinte aux personnes qui communiquent les témoignages, prendra en considération :
  • Le fait que la personne qui a témoigné soit soumise à un lien de subordination avec la personne sanctionnée 14 ;
  • Le comportement de l’intéressé et la taille de l’administration 15.


Par ailleurs, l’obligation de communiquer les procès-verbaux et témoignages annexes aux rapports ne concerne pas tous les rapports qui ont fondé la décision. Il faut effet distinguer l’objet de l’enquête qui a donné lieu au rapport. Le Conseil d’État impose à la personne publique de communiquer les procès-verbaux seulement si l’enquête porte directement sur le comportement de l’intéressé  16. En revanche, ce droit ne s’impose pas lorsque le rapport ne porte qu’indirectement sur le comportement de l’agent – comme un rapport de la Cour des comptes, qui porte avant tout sur la gestion des comptes de la personne publique.
En contrepartie, de tels rapports devraient ne fonder ces mesures disciplinaires que dans une moindre mesure, et ne venir qu’en complément d’autres pièces démontrant le comportement fautif de l’agent.

1  -  CE, 9 oct. 2020, n° 429563 ; CE, 5 février 2020, n°433130.
2  -  CE, 28 janvier 2021, 435946.
3  -  CE, 3 décembre 2003, n°256879.
4  -  CE, 23 février 2009, n°304995.
5  -  CE, 25 juillet 2013, n° 360899.
6  -  CE, 02 avril 2015, n° 370242.
7  -  CE, 8 novembre 2017, n° 402103.
8  -  CE, 18 décembre 2015, n°369834.
9  -  CE, 23 novembre 2016, n° 397733.
10  -  CE, 9 octobre 2020, n° 429563.
11  -  CE, 5 février 2020, n°433130.
12  -  CE, 28 janvier 2021, 435946.
13  -  CE, 28 janvier 2021, 435946.
14  -  CAA Bordeaux, 1er mars 2011, n° 10B00579.
15  -  CAA Bordeaux, 3 février 2014, n° 12BX02971.
16  -  CE, 28 janvier 2021, 435946.

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